A ideia de que a “Zona Franca de Manaus (ZFM) é bancada pelo restante do Brasil” resiste no debate público, mas não se sustenta quando olhamos o desenho real do modelo. A ZFM é um regime de incentivos condicionados: benefícios existem porque há obrigações de produzir no país, empregar, cumprir processos produtivos mínimos, investir em pesquisa, desenvolvimento e inovação, e manter indicadores de desempenho auditáveis.
Nesta segunda matéria da série “ZFM não é Zona, não é Franca, não é só de Manaus”, a revista PIM Amazônia aprofunda o debate sobre o verdadeiro peso econômico da ZFM, mostrando que o modelo não é sustentado por renúncias fiscais sem retorno, mas por contrapartidas concretas: geração de empregos, arrecadação de tributos e investimento em inovação.
Críticas
Durante a tramitação da Reforma Tributária no Congresso Nacional, que ganhou força em 2023 e 2024, a Zona Franca de Manaus voltou a ser alvo de ataques entre debates técnicos e discursos políticos. O regime de incentivos foi retratado, por alguns setores, como símbolo de “exceção” e “privilégio regional”. A discussão se intensificou quando o Governo Federal iniciou as negociações da Emenda Constitucional 132 e das leis complementares que criaram o novo sistema de impostos sobre o consumo.
Entre os críticos mais incisivos da Zona Franca durante a tramitação da Reforma estava o senador Sérgio Moro (União-PR), que levou o embate para o campo político e técnico. O parlamentar apresentou a Emenda nº 1.737 ao Projeto de Lei Complementar 68/2024, texto que regulamentava o novo sistema tributário, propondo alterar a forma de cálculo dos créditos presumidos de Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e Contribuição Social sobre Bens e Serviços (CBS) concedidos às empresas da ZFM. Na prática, a mudança reduziria o diferencial competitivo do polo ao equiparar seus benefícios aos concedidos por outros estados.
Em discurso na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) do Senado, Moro afirmou que os incentivos da ZFM criavam uma “concorrência desleal” com as indústrias do Sul e do Sudeste e que era preciso “corrigir distorções” para garantir “competição leal” entre regiões. “Não é justo que empresas de outros estados paguem o preço da ineficiência tributária concentrada na Amazônia”, declarou.
A fala provocou forte reação da bancada amazonense, que viu na proposta uma tentativa de enfraquecer o modelo e reabrir um debate superado na própria Constituição. O senador Omar Aziz (PSD-AM) acusou Moro de “criar uma narrativa contra a Zona Franca” para atender a interesses contrários à indústria da Amazônia, enquanto o relator da reforma, Eduardo Braga (MDB-AM), afirmou que a emenda “acabaria com a ZFM” e que o texto final da reforma, ao contrário, havia corrigido distorções que beneficiavam outros estados. Braga defendeu que o modelo é “uma política de Estado e não um privilégio regional”, e que sua preservação é parte da garantia de soberania econômica na Amazônia.
A emenda de Moro acabou rejeitada por 19 votos a 4 na CCJ, e a derrota foi vista como uma demonstração de força política da bancada do Norte e do reconhecimento, dentro do próprio Senado, de que a ZFM não é um regime de exceção, mas uma engrenagem consolidada da política de desenvolvimento regional brasileira.
O senador Flávio Bolsonaro (PL-RJ) também ironizou, na época, o modelo ao dizer que “Manaus tem que ser o novo Vale do Silício”, repetindo um discurso que ignora a complexidade do polo e sua contribuição para a economia nacional. A fala foi feita durante discussões no plenário do Senado, em meio à votação das emendas da Reforma, e repercutiu como uma provocação política mais do que um argumento técnico. Flávio usou o tom sarcástico para questionar o volume de incentivos federais destinados à Zona Franca, afirmando que “com tantos benefícios, o Amazonas já deveria ser o centro de tecnologia do país”.
O relator Eduardo Braga respondeu que o modelo não foi criado para transformar Manaus em um polo de alta tecnologia comparável ao Vale do Silício, mas para integrar a Amazônia à economia nacional e garantir presença produtiva na região, em um território historicamente negligenciado por políticas de industrialização. “A Zona Franca é um instrumento de soberania. O que ela gera em emprego, arrecadação e desenvolvimento supera, em muito, qualquer custo tributário alegado por quem desconhece o funcionamento do modelo”, afirmou o senador.
Omar Aziz também reagiu, acusando setores do Sudeste de alimentarem preconceitos contra a Amazônia. “A crítica vem de quem nunca pisou numa fábrica em Manaus e não sabe que cada isenção é condicionada a processo produtivo e fiscalização. Aqui não tem privilégio, tem contrapartida”, rebateu.
A troca de declarações evidenciou o desequilíbrio de percepção que ainda cerca a ZFM: enquanto parlamentares do Norte insistem em tratar o polo como ferramenta de correção histórica das desigualdades regionais, parte dos representantes do Sul e Sudeste o vê como um enclave de benefícios fiscais.
No mesmo período, a Associação Brasileira da Indústria Elétrica e Eletrônica (Abinee) também se posicionou contra o modelo de incentivos da ZFM, alegando que a proposta de regulamentação da reforma tributária criava distorções competitivas em relação a outros estados.
Em 3 de dezembro de 2024, a entidade divulgou nota intitulada “Reforma Tributária: Abinee defende manutenção do atual equilíbrio entre ZFM e demais estados”, na qual classificou como “preocupante” a possibilidade de o texto final permitir que o Amazonas concedesse um benefício de IBS em torno de 12%, enquanto as demais unidades da Federação ficariam proibidas de adotar incentivos semelhantes. Para a associação, essa diferença “quebraria o acordo que garantia o equilíbrio competitivo existente entre a Zona Franca e os outros estados brasileiros”.
Poucos dias depois, em 10 de dezembro, uma nova manifestação da Abinee ampliou as críticas, desta vez apontando que o parecer de Braga teria tornado “ainda mais grave” a vantagem da ZFM em relação às demais regiões. Segundo a entidade, o relatório final do Projeto de Lei Complementar (PLP) 68/2024 aumentava o benefício do IBS para até 18% e incluía novos produtos não contemplados na versão original, o que, na visão da Abinee, poderia encarecer em ao menos 18% os preços de computadores, celulares e outros bens de Tecnologia da Informação e Comunicação (TICs) fabricados fora da Amazônia.
A associação afirmou ainda que, mantida essa diferenciação, os efeitos não se limitariam ao Polo de Manaus. Em nota, a Abinee advertiu que a medida “colocaria em risco centenas de milhares de empregos já existentes no país, mais de 300 mil postos diretos e indiretos”, e poderia reduzir os R$ 4,8 bilhões anuais destinados à Lei de Informática, mecanismo que hoje beneficia indústrias em todos os estados brasileiros.
As declarações intensificaram o debate sobre o equilíbrio federativo e reforçaram o contraste entre a defesa da competitividade da ZFM e o temor de outros setores quanto à concentração de incentivos. Apesar das críticas, o texto final da reforma manteve os dispositivos que asseguram o modelo amazônico até 2073, consolidando a ZFM como exceção constitucional e como principal política de compensação regional do país.
Números
Diante das críticas, a Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa) intensificou o trabalho de comunicação e divulgou estudos e notas técnicas para rebater o discurso de que a ZFM seria custeada pelo país. Em encontro com economistas do Conselho Regional de Economia de São Paulo (Corecon-SP), no início do ano, o superintendente-adjunto da Autarquia, Frederico Aguiar, explicou que a chamada “renúncia fiscal” é apenas uma projeção teórica:
“Quando divulgam que a ZFM gerou X bilhões em renúncia fiscal, muita gente acha que, se fechar a ZFM, esses X bilhões ficariam disponíveis. Na verdade, a tal renúncia é calculada sobre impostos que seriam pagos se os produtos fossem fabricados em outro lugar. Se nada fosse produzido na ZFM, não haveria renúncia”.
Até agosto de 2025, o Polo Industrial de Manaus (PIM) registrou R$ 147,6 bilhões em faturamento, aumento de 10,4% em relação ao valor faturado em igual período de 2024; e aproximadamente 131,6 mil empregos diretos (média mensal) segundo os Indicadores de Desempenho da Suframa, um crescimento de 8,58% em relação ao mesmo período de 2024. Quando olhamos para o número de empregos indiretos, esse número salta para cerca de 500 mil, nas 600 fábricas instaladas no PIM, segundo o Centro das Indústrias do Estado do Amazonas (Cieam). Alguns exemplos são:
- Fornecedores de peças, componentes, matérias-primas para as indústrias do PIM. Por exemplo, fabricantes de placas eletrônicas e peças para motos;
- Serviços de logística, transporte e armazenamento, para escoar a produção ou receber insumos;
- Construção e manutenção de plantas industriais: obras civis, instalações elétricas, serviços de manutenção industrial;
- Serviços relacionados como limpeza, terceirização, suporte técnico, manutenção predial e industrial;
- Comércio e serviços em geral impulsionados pela presença das indústrias, a exemplo de hóteis e restaurantes, que recebem visitas ligadas ao PIM;
- Empregos provocados nos outros estados: a produção do PIM abastece mercados fora do Amazonas, o que gera empregos indiretos em transportes, revenda, distribuição, entre outros.
“São empregos formais, estáveis e qualificados, com salários acima da média nacional em funções equivalentes, que dão dignidade a milhares de famílias e projetam um futuro para a juventude amazônica”, comenta o presidente-executivo do Cieam, Lúcio Flávio de Oliveira.
Os números, divulgados em boletins oficiais da Autarquia, mostram que o desempenho não ocorre apesar dos incentivos fiscais, mas graças a eles e às contrapartidas exigidas das empresas. O avanço vem acompanhado de tributos efetivamente recolhidos e de investimentos contínuos em Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação (PD&I), financiados pela própria indústria conforme as regras federais.
O Decreto-Lei nº 288, de 1967, depois transformado na Lei nº 8.387, de 1991, concede benefícios como redução ou isenção de Impostos sobre Produtos Industrializados (IPI) para bens produzidos no polo, mas cada produto precisa cumprir um Processo Produtivo Básico (PPB), uma espécie de “cartilha industrial” aprovada pelos Ministérios do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços (MDIC) e Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI), que determina etapas mínimas de fabricação e percentuais de nacionalização. Para alterar determinado processo, qualquer que seja, é preciso um novo aval.
Há um ponto importante que costuma ser mal compreendido nesse debate: renúncia fiscal não é gasto direto, já que o governo não transfere dinheiro do Tesouro Nacional para as empresas da ZFM. Nas palavras do presidente Lúcio Flávio, o que acontece é uma redução ou isenção de determinados impostos, concedida em troca de produção local, geração de empregos formais, compra de insumos nacionais, movimentação logística e pagamento de tributos. Entre os impostos e contribuições, estão:
O Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ) é o tributo que as empresas pagam sobre o lucro que obtêm. Funciona de forma parecida com o imposto de renda das pessoas físicas, mas aplicado às pessoas jurídicas, quanto mais a empresa lucra, mais paga à União. A alíquota básica é de 15%, com adicional de 10% sobre o lucro que ultrapassar R$ 20 mil por mês. O tributo é federal e sua arrecadação vai para a União.
A Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) também é cobrada sobre o lucro das empresas, mas com um destino específico: o dinheiro arrecadado vai para financiar a Seguridade Social, que engloba áreas como previdência, assistência e saúde pública.
As contribuições previdenciárias são valores pagos mensalmente pelas empresas e pelos trabalhadores para o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). Elas servem para garantir o pagamento das aposentadorias, pensões e demais benefícios sociais. É o que sustenta o sistema de previdência pública no país. Empresas pagam, em geral, 20% sobre a folha de pagamento, além de adicionais de SAT/RAT (Riscos Ambientais do Trabalho); e os trabalhadores entre 7,5% e 14%, conforme a faixa salarial.
Já as taxas aduaneiras são valores cobrados sobre a importação e exportação de produtos, administrados pela Receita Federal. Elas servem para custear a fiscalização de mercadorias que entram ou saem do país e ajudam a proteger a indústria nacional, equilibrando o comércio exterior.
As contribuições ao Sistema S (como Sesi, Senai, Sesc e Senac) são valores pagos mensalmente pelas empresas sobre a folha de pagamento. Elas financiam a formação profissional, a capacitação de trabalhadores e programas de saúde e bem-estar nas indústrias. Na Zona Franca de Manaus, essas contribuições não têm isenção: são recolhidas integralmente e sustentam parte importante da qualificação de mão de obra local.
O Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) é o principal imposto estadual. Embora o Amazonas conceda alguns créditos e incentivos dentro da área incentivada, as fábricas pagam ICMS sobre energia elétrica, telecomunicações, combustíveis e sobre operações fora da Zona Franca. É uma das principais fontes de arrecadação do estado, respondendo por cerca de 60% da arrecadação estadual. Em 2024, o valor arrecadado com ICMS chegou a R$ 12,8 bilhões, de acordo com a Secretaria de Estado da Fazenda (Sefaz-AM).
O Imposto sobre Serviços (ISS) é cobrado pelos municípios, como Manaus, sobre todos os serviços contratados pelas indústrias: transporte, limpeza, alimentação, vigilância e manutenção. É pago integralmente e garante receita direta para os cofres municipais. O ISS em Manaus varia de 2% a 5%, conforme o tipo de serviço.
Já as taxas de licenciamento e fiscalização são obrigações locais e estaduais ligadas à atuação dos órgãos públicos. Incluem taxas ambientais (como do Ipaam e Ibama), sanitárias, de vistoria e de segurança (como do Corpo de Bombeiros). Todas são pagas regularmente pelas empresas para manter suas operações autorizadas e fiscalizadas.
Oliveira aponta que esses recursos alimentam fundos estratégicos, como o FTI e o FMPES, que financiam infraestrutura, turismo, pequenas empresas e políticas de interiorização do desenvolvimento. “A riqueza gerada no Polo não fica restrita a Manaus. Ela se espalha pelos rios, pelas estradas e pelos municípios que vivem da economia legal da floresta”, diz.
O FTI (voltado ao fomento do Turismo, Infraestrutura, Serviços e Interiorização do Desenvolvimento), em 2021, teve R$ 160 milhões liberados para 61 municípios do interior, cuja base orçamentária estava estimada em cerca de R$ 1 bilhão. Por outro lado, o FMPES (voltado às micro e pequenas empresas) figura em relatórios governamentais como responsável por 94% de investimento em 2024/2025, embora valores absolutos e setorizados não sejam divulgados publicamente.
A Escola de Economia de São Paulo da Fundação Getulio Vargas (FGV) calcula que o regime de incentivos na ZFM tem multiplicador acima de 1; isso quer dizer que cada R$ 1 em incentivo gera mais de R$ 1 em renda na economia. Em atualização recente, o estudo apontou retorno líquido positivo para a União: a cada R$ 1 de benefício fiscal, entram R$ 1,72 em tributos federais, o que desmonta a ideia de que a ZFM seria um “subsídio pago pelo resto do país”.
Mesmo quando aparece entre os principais regimes de incentivo, a ZFM representa uma parcela pequena em comparação a programas nacionais como o Simples Nacional e as deduções do Imposto de Renda da Pessoa Física (IRPF). Segundo séries históricas do Tribunal de Contas da União (TCU), a ZFM e as Áreas de Livre Comércio (ALCs) respondem por cerca de 5% de toda a renúncia fiscal do país, valor longe de ser o responsável por desequilibrar o orçamento federal. O debate legítimo, portanto, deve se concentrar na eficiência e nos resultados do modelo, e não na caricatura de que a ZFM drena recursos públicos.
Empregabilidade
O PIM concentra indústrias nos segmentos de eletroeletrônicos, veículos de duas rodas, metalmecânico, termoplásticos, concentrados (bebidas) e outros ramos. Essas fábricas contratam com carteira assinada, ou seja, emprego formal, com registro no INSS, recolhimento de Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) retenção de Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF), além entre outros.
Em abril de 2025 o número de empregos diretos (efetivos, temporários e terceirizados) chegou a 131.446 trabalhadores. Em agosto, esse número saltou para aproximadamente 131.600, como mencionado anteriormente. Em 2024, a média mensal de empregos diretos foi de 123.489 trabalhadores, representando crescimento de cerca de 8,9 % em relação à média de 2023 (113.419 trabalhadores) da mesma base.
Para o presidente Lúcio Flávio, a massa salarial dos trabalhadores do PIM se transforma em consumo local (moradia, comércio, serviços, alimentação), o que espalha renda pela Região Metropolitana de Manaus, alcançando também municípios vizinhos por meio de fornecedores, transporte, serviços de manutenção e logística.
“Essa massa salarial não é um número estático, ela se transforma em renda circulando, em nota fiscal emitida, em consumo local que sustenta milhares de famílias. Quando a indústria de Manaus gira, ela puxa junto toda uma economia regional, da padaria do bairro à transportadora da estrada, e isso é o que mantém viva a integração produtiva da Amazônia com o restante do país. A Zona Franca não é uma ilha de incentivos, é um sistema econômico que respira junto com a cidade”, ressaltou.
Até agosto de 2025, os principais subsetores do PIM em participação de faturamento nominal foram:
- Bens de informática: cerca de 21,15%
- Duas rodas: cerca de 20,08%
- Eletroeletrônico: cerca de 16,61%
- Químico: cerca de 10,05%
- Mecânico: cerca de 9,04%
- Termoplástico: cerca de 8,84%
- Metalúrgico: cerca de 7,95%
PD&I obrigatório
Para usufruir dos benefícios da Lei nº 8.387/1991, a Lei de Informática da ZFM, as fabricantes de bens de Tecnologia da Informação e Comunicação são obrigadas a investir no mínimo 5% do faturamento bruto incentivado em Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação, executado na Amazônia Ocidental e no Amapá. Desse total, há pisos destinados a Instituições de Ciência e Tecnologia (ICTs) credenciadas pelo Comitê das Atividades de Pesquisa e Desenvolvimento na Amazônia (Capda) e ao Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT), entre outras modalidades.
Para empresas com faturamento anual acima de R$ 30 milhões, por exemplo, ao menos 2,3% da base deve ir a ICTs e FNDCT dentro de um arranjo de percentuais mínimos, e o restante (até 2,7%) pode financiar projetos próprios, startups locais, programas prioritários e sustentabilidade. Em outras palavras, sem comprovar PD&I local, a empresa perde o benefício.
Segundo os relatórios demonstrativos enviados ao Sistema de Acompanhamento, Gestão e Análise Tecnológica (Sagat) da Suframa, em 2024, 53 empresas do setor de TIC da ZFM aplicaram R$ 1,58 bilhão em PD&I na região. O balanço mostra que essas empresas registraram faturamento conjunto de R$ 46,35 bilhões, avanço de 7% em relação ao ano anterior. Entre 2020 e 2024, o volume obrigatório destinado à PD&I aumentou 36%, acompanhando a expansão das linhas de produção e o amadurecimento tecnológico das fábricas.
A maior parte dos recursos, R$ 1,12 bilhão, ou cerca de 73% do total aplicado, foi investida em projetos externos. Os projetos internos das próprias empresas somaram R$ 175,7 milhões, enquanto outros aportes foram canalizados para Fundos de Investimento em Participações (R$ 90,4 milhões), Programas Prioritários do Capda (R$ 80,7 milhões) e para o FNDCT (R$ 63,2 milhões).
| Capda: órgão criado para gerir os recursos obrigatórios de PD&I das empresas da Suframa dentro da Amazônia Ocidental e Amapá. Ele define os critérios para credenciar ICTs, incubadoras e aceleradoras, estabelece programas prioritários e acompanha a execução dos recursos vinculados à Lei de Informática. FNDCT: fundo federal, criado em 1969, que financia programas, projetos e atividades de ciência, tecnologia e inovação no Brasil, com objetivo de impulsionar o desenvolvimento econômico e social. |
No total, 410 projetos foram executados, abrangendo o desenvolvimento de novos produtos, softwares, protótipos e programas de capacitação profissional. O esforço conjunto resultou em 367 softwares criados, 185 protótipos, 130 processos industriais aprimorados, 37 produtos inovadores e 32 pedidos de patente, entre nacionais e internacionais. O investimento também impulsionou a formação de mais de 30 mil profissionais qualificados e a produção de publicações científicas, dissertações e teses, reforçando o papel do polo como o principal centro de inovação tecnológica da Amazônia.
Entre as instituições e laboratórios que executaram projetos estão Sidia, Instituto Eldorado, FPF Tech, Venturus, SiDi, INDT, Conecthus, FIT e Fundação Matias Machline, com participação de universidades como UEA, Ufam, Ufac, Unir, UFRR e Unifap.
“A Suframa tem se dedicado a promover programas prioritários vinculados ao Capda, incluindo o de bioeconomia, como forma de reconhecer a importância de aliar desenvolvimento econômico à preservação do patrimônio ambiental da Amazônia. Dessa forma, buscamos fomentar a inovação e agregar valor aos produtos locais, fortalecendo as cadeias produtivas e gerando oportunidades para as comunidades da região”, pontuou Waldenir Vieira, superintendente-adjunto de Desenvolvimento e Inovação Tecnológica, durante a segunda edição do ciclo “Seminários dos Programas Prioritários Capda”, realizado em Manaus em 17 de outubro.
